공희준 : 여야 5당 원내대표가 연동형 비례대표제를 적극적으로 검토하기로 합의했습니다. 연동형 비례대표제는 과연 어떤 제도인가요? 그리고 이 제도가 우리나라의 현행 헌법에 담긴 정신과 무리 없이 부합하고 있는지요?

조유진 : 우리나라 헌법의 대원칙은 ‘민주주의의 원칙’과 ‘국민주권의 원칙’, 그리고 헌법에서 세 차례나 강조하고 있는 ‘자유민주적 기본질서의 원칙’입니다. 이 세 가지 원칙이 우리 헌법의 근본 가치입니다. 선거법과 선거제도는 헌법에 명시된 이 3대 원칙에 부합하게끔 만들어져야만 합니다. 선거법을 어떻게 바꾸건, 선거제도를 어떠한 방향으로 개정하건 이것이 1차적 요건입니다.

좀 더 구체적으로 살펴보자면 우리 헌법은 보통선거, 평등선거, 직접선거, 비밀선거를 선거의 네 가지 대원칙으로 규정하고 있습니다. 또한 비례대표제를 포함한 선거제도는 법률로써 정한다고 명시해놓고 있기도 합니다. 최근에 민주통합당, 자유한국당, 바른미래당, 민주평화당, 정의당을 망라하는 여야 5당의 원내대표들이 연동형 비례대표제를 적극적으로 검토하겠다고 합의했습니다. 그렇다면 현행 선거법과 여야가 논의하기로 합의한 연동형 비례대표제를 어떻게 봐야할까요?

한국과 일본, 선거제도가 닮았다

조유진 처음헌법연구소장은 전문적인 헌법학자의 관점에서 연동형 비례대표제의 허실과 명암을 차분하면서도 날카롭게 짚어나갔다.

현재 우리나라는 소선거구제와 비례대표를 병립시키는 선거제도를 채택하고 있습니다. 지역구 국회의원은 소선거구제로 선출하고, 비례대표 국회의원은 정당투표로 선출하는 투 트랙(Two Track) 방식인 셈입니다. 지역구 의원을 뽑는 일과, 비례대표 의원을 뽑는 일이 따로따로 분리되어 있는 형태입니다. 지역구 의석과 비례대표 의석의 비율은 약 5 : 1 정도로 설정되어 있습니다. 지역구 의원을 5명 뽑으면, 비례대표 의원을 1명 선출하는 겁니다. 한국과 일본은 이와 같은 소선거구 비례대표 병립형 선거제를 시행하고 있는 대표적 국가들입니다. 제 개인적 주장이 아닙니다. 학계에서 내놓은 일반적 분류입니다.

다른 나라들은 상황은 어떠냐? 제일 먼저 떠오르는 나라들이 현대 대의민주주의의 원조로 불리는 영국과 미국입니다. 두 나라 전부 비례대표가 없습니다. 영미는 지역구에서 한 표라도 더 얻은 후보자가 승리자가 되어 의회에 진출하는 단순다수대표제를 오랫동안 채택해왔습니다. 미국에서는 대서양 너머인, 영국에서는 도버해협 너머인 프랑스 공화국은 어떨까요? 프랑스 또한 소건구제로 선거를 치릅니다. 대신에 이 나라에는 결선투표 제도가 존재합니다. 이게 영미와는 차별화되는 프랑스 선거제도의 핵심적 특징입니다.

연동형 비례대표제는 어떤 나라를 상징하는 선거제도이냐? 바로 독일이 이 제도의 간판 국가입니다.

비례대표는 아주 간단한 원리입니다. 정당이 선거에서 얻은 득표수에 비례해서 의회의 의석을 배분하는 방식입니다. 비례대표가 본격적으로 논의의 장에 등장한 시기는 유럽에서 산업혁명이 본궤도에 접어든 19세기 말부터입니다. 그런데 득표수에 비례해 의석을 배분하는 방식에는 특별히 정해진 틀이 없습니다. 그 결과 300개에서 500개에 이르는 의석 배분 방식이 존재하는 것으로 알려져 있습니다. 정말 어마무시하게 많습니다. 연동형 비례대표제는 그 수백 가지 배분 방식들 가운데 단지 하나의 방법일 뿐입니다.

연동형 비례대표에의 핵심은 지역구 의석이든, 비례대표 의석이든 특정 정당이 가져갈 수 있는 의석의 비중을 정당명부, 곧 정당에 대한 투표 비율과 연계시키는 데 있습니다. 따라서 독일 같은 경우도 우리나라처럼 선거 때 투표를 두 번 하기 마련입니다. 지역구 후보자에게 한 번, 정당에게 한 번 하는 식입니다. 관건은 의석수가 정당투표에 기반해 할당된다는 것입니다.

여기에 조유진당이 있다고 가정해보겠습니다. 정당투표에 기반해 조유진당에 배정된 의석이 100석인데, 이 당이 지역구 선거에서 80석을 확보했습니다. 그러면 조유진당은 나머지 20석을 비례대표 의석으로 가져가게 됩니다. 이게 요즘 핫이슈로 떠오른 연동형 비례대표제의 골간입니다.

연동형 비례대표는 일종의 말장난

사실 연동형 비례대표제라는 용어는 한국에서만 사용하는 표현입니다. 더욱이 정확한 표현도 아닙니다. 왜냐면 연동(連動)형이라는 건 득표율에 비례해 의석을 가져간다는 뜻인데, 비례라는 말 자체에 이미 연동의 의미가 내포돼 있기 때문입니다. 연동형이 아닌 비례대표가 있을 수 없는 겁니다. ‘연동형 비례제’가 일종의 동어반복에 지나지 않는 이유입니다. 심하게 얘기하면 말장난일 수도 있는 것이고요.

저는 우리나라에서 이렇게 동어반복을 감수하면서까지 연동형 비례제라는 표현을 고수하는 데는 비례성을 정밀하게 적용하겠다는 의중이, 민의를 보다 정확하게 반영하겠다는 의지가 담겨 있다고 평가하고 있습니다. 이웃나라인 일본에서는 연동형 비례대표제를 ‘소선거구 비례대표 병용제’라고 부릅니다. 한일 양국의 비례대표제는 ‘소선거구 비례대표 병립제’인 것입니다. 반면에 연동형에서는 ‘병용제’라는 표현을 사용하는 것이죠. 병립은 경로가 두 가지라는 뜻입니다. 병용은 함께 섞어 쓴다는 의미입니다.

비례대표제의 단점은 유권자들이 자신들이 선호하는 인물에게 투표하기 어렵다는 사실에 있습니다. 인물을 볼 필요 없이 정당에 투표하기 때문입니다. 이 맹점을 보완‧극복하려고 시도한 것이 연동형 비례대표제입니다. 비례대표제의 고유한 장점은 민의를 최대한 반영하고, 표의 등가성을 높일 수 있다는 부분입니다.

장점이 있으면 단점도 존재하기 마련입니다. 비례대표 제도의 단점으로는 크게 두 가지가 지적되고 있습니다. 첫째는 군소정당의 난립입니다. 둘째는 여기에 수반되는 정치적 불안정입니다. 실제로 독일에서는 매번 선거가 끝난 다음에 지루하고 골치 아픈 연정구성 협상이 진행되곤 합니다. 정치인들이 짝짓기 하느라 정신없는 것이죠. 우리가 주목할 대목은 2017년 9월에 치러진 독일 총선의 결과입니다. 기존 양대 정당으로 군림해온 기민당과 사민당 모두가 이 선거에서 종전 선거와 비교해 득표율이 크게 낮아졌습니다. 반면에 ‘신 나치당’이라고 비판받는 극우정당인 ‘독일을 위한 대안’이 옛 동독 지역을 발판으로 삼아 대약진을 이룩했습니다. 이로 말미암아 종래의 연정구성 구도가 심각하게 뒤틀리고 말았습니다. 저는 이 일을 독일식 연동형 비례대표제의 한계를 드러낸 사건으로 판단하고 있습니다. 연동형 비례대표가 우리가 기대하는 것만큼은 완벽한 제도가 아니라는 겁니다.

독일은 의회에 진출하기 위해서는 반드시 넘어야만 하는 진입장벽이 한국에서의 요건보다도 오히려 더 까다롭습니다. 우리나라에서는 선거법상 정당투표에서 3퍼센트 이상을 얻거나 또는 5석 이상의 지역구 의석을 획득하면 비례대표 의석을 확보할 수 있지만, 독일에서는 정당명부 투표에서 5프로 득표의 벽을 돌파해야만 하는 탓입니다. 하지만 지역구 기준의 벽은 조금 낮습니다. 3석을 얻으면 의석을 할당받기 때문입니다. 유권자의 표심과 원내 의석 분포의 완벽한 일치는 독일 역시도 이뤄내지 못하고 있는 게 현실입니다.

연동형 비례대표는 독일 패전의 부산물

독일이 특이하게 연동형 비례대표 제도를 채택한 데에는 쓰라리고 착잡한 역사적 연원과 배경이 자리 잡고 있습니다. 물론 이 일은 예전 서독 지역에 국한된 현상입니다. 소련에게 점령당해 공산당 일당지배체제가 장기간 유지되었던 구 동족 지역은 아예 논외의 대상일 수밖에 없기 때문입니다.

제2차 세계대전이 종전된 직후, 패전국 독일을 점령한 미국 주도의 연합국들은 다시는 독일에 히틀러의 나치당 같은 강력한 정당이 출현하지 못하도록 차단하는 데 각별한 관심과 주의를 기울였습니다. 이로 인해 전후 독일의 국가체제를 새롭게 설계할 당시 승전국의 입김이 강하게 작용하면서 독일정치의 시스템은 여러 정당들이 할거하는 형태로 밑그림이 그려지게 됐습니다. 이러한 목적 아래 고안된 산물이 독일식 연동형 비례대표제입니다. 우리는 독일식 연동형 비례대표의 장점과 우수성을 강조하기에 앞서서 이러한 역사적 맥락을 섬세하고 고려하고 직시해야만 합니다.

비례대표제의 생명은 주권자인 유권자들 앞에 내놓을 비례대표 의원 후보자들의 명단을 얼마나 객관적이고 공정하며, 투명하게 작성하느냐에 달려 있습니다. 하지만 우리나라에서는 비례대표에 대한 국민들이 인식이 나빴으면 나빴지, 좋지는 않습니다. 비례대표 의석이 47석밖에 되지 않는 데 대해 대부분의 일반 국민들이 크게 문제시하지 않고 있습니다.

이걸 국민들의 무지몽매나 유권자들의 단순무지함 탓으로 돌려서는 결코 안 됩니다. 비례대표 제도를 향한 여론의 부정적 시각도, 50석도 안 되는 비례대표 국회의원의 빈약한 숫자도 대한민국의 정치현실을 반영한 결과물이기 때문입니다.

우리는 무엇보다도 비례대표 후보자의 명부를 작성하는 과정부터가 너무나 불투명합니다. 당 지도두가 비민주적으로 작성하거나 힘있는 계파들끼리 짬짜미해 나눠먹는 경우가 다반사였습니다. 독일의 상황은 우리의 풍토와는 확연히 다릅니다. 비례대표 선출 과정의 투명성과 객관성을 보장하기 위한 안전장치가 이중으로 튼튼하게 구축돼 있습니다. 첫 번째 안전장치는 당에서 비례대표 명부를 작성할 때 그 명부를 대의원들이 철저히 검토하고 심사하는 것입니다. 이 덕분에 당 지도부나 공천심사위원회가 일방적이고 자의적으로 명부를 작성하는 것이 원천적으로 불가능합니다. 당원들의 대표자인 대의원들이 명부를 일일이 꼼꼼하게 검증하기 때문입니다. 명부에서 이상한 문제점이 발견되면 대의원들이 즉각 이의를 제기하고 나서는 것이죠. 두 번째 안전장치는 비례대표 후보 공천의 전(全) 과정을 녹취해 선거관리위원회에 제출하도록 의무화한 것에 있습니다. 안에서도 안 새는 바가지, 바깥에서도 새지 않도록 단단히 단속해두었습니다.

공천의 모든 과정이 외부에 공개되는 까닭에 꼼수가 불가능합니다. 담합도 불가능합니다. 물밑거래도 불가능합니다. 이면합의도 불가능합니다. 당 지도부가 농간과 횡포를 부릴 수 있는 여지를 싹수부터 확실히 잘라낸 것이죠.

비례대표 성패의 99프로는 공천의 공정성과 투명성

조유진 소장은 얼마 전 유튜브 웹사이트에 「처음헌법연구소 조유진 채널」을 개설하고 헌법 전도사로서 왕성하게 활동하고 있다. (조유진 채널 캡처)

그렇지만 우리나라 대한민국은 어떻습니까? 선관위에 녹취를 제출하는 일은 꿈도 꿀 수가 없습니다. 모든 결정이 정당의 자율, 정확히는 당권파의 재량에 맡겨져 있기 때문입니다. 비례대표 후보자의 선출과정을 투명하고 공정하게 처리하도록 강제하는 법률적 제도와 장치가 아주 없다시피 합니다.

저는 민심과 의석을 일치시키겠다는 연동형 비례제의 취지에는 원칙적으로 동의합니다. 그러나 여기에는 한 가지 필수적 전제조건이 선결되어야만 합니다. 정당 내부의 민주화입니다. 우리나라 헌법 제8조 2항은 “정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다”고 대못을 박아놓았습니다. 이게 무슨 얘기냐? 지역구이건 비례대표이건 후보자의 공천 작업과 과정이 민주적이고 공정하며 투명하게 이뤄줘야만 한다는 뜻입니다. 투명하고 민주적인 공천은 곧 헌법의 요구사항이기도 합니다. 허나 현실은 헌법의 정신을 따라가지 못하고 있습니다. 한국의 정당문화가 아직도 전근대적이기 때문입니다.

여야 5당이 연동형 비례대표제를 적극적으로 검토하기로 합의한 일을 그 누가 반기지 않거나 환영하지 않겠습니까? 그렇지만 정당의 민주화가 담보하지 않은, 공천의 공정성과 투명성이 지금처럼 뒷받침되지 않은 상태에서 무작정 비례대표들의 숫자만 늘리면 이는 현존하는 정당 내의 기득권을 공고히 다지고 기득권을 고착화시키는 데 기여할 뿐입니다.

이건 단지 저 혼자만의 견해가 아닙니다. 저는 다수의 국민들 역시 저와 같은 생각을 하고 계시리라고 믿습니다. 국민들이 보기에 정당의 민주화가 선행되지 않는 비례대표 증원은 당 지도부의 기득권을 확대‧강화하겠다는 의도로 해석될 수밖에 없습니다. 국민들 입장에서 연동형 비례대표에 선뜻 수긍이 가기는커녕 외려 께름칙하게 느껴지는 이유가 여기에 있습니다. 이와 같은 국민적 의혹과 찜찜함, 불신과 의구심을 풀어주는 게 먼저입니다. 그러고 나서 연동형 비례대표에 관한 본격적 논의에 착수하는 게 올바른 순서입니다. 

무늬만 연동형은 안 된다

연동형 비례대표제 본연의 의도와 취지를 충분히 살리고 실현하려면 지역구 의원과 비례대표 의원의 숫자가 얼추 비슷해져야 마땅합니다. 당장 독일만 봐도 지역구와 비례대표의 비율이 일대일입니다. 10명 기준으로는 5 대 5이고요. 그래서 독일은 의회의 정원에 신축성이 있습니다. 독일 의회의 정원 총수는 법률적으로는 598명입니다. 연동형을 실시하면 초과 의석이 발생하게 됩니다. 이게 어떤 의미이냐면, 이를테면 공희준당이 창당됐다고 가정해봅시다. 이 공희준당이 원래는 100석을 할당받았는데, 지역구에서만 벌써 120석을 얻어놨습니다. 지역구에서는 1표만 앞서도 당선이 되니까요. 이런 경우에는 공희준당의 초과의석을 고스란히 인정해줌으로써 의원 정수가 법으로 규정한 총원에 견주어 가변적으로 늘어나게 됩니다. 줄어든 경우는 없어도, 늘어나는 사례는 빈번한 것이죠. 그 결과 2013년 총선에서는 603명의 의원이 선출되었습니다. 작년에는 무려 709명의 의원이 뽑혔습니다. 상당한 편차가 있습니다. 더욱 흥미로운 모습도 발견됩니다. 지역구에서는 1명도 당선시키지 못했음에도 비례대표로만 최대 80석까지 의회 의석을 차지한 사례입니다.

우리나라 국민들은 국회의 의석수를 늘리는 데 대한 반감과 거부감이 매우 크고 강합니다. 국민들의 현실적 정서를 감안해 의원 정수를 현 수준으로 동결하거나, 혹은 최대 60석 정도까지만 늘리는 선에서 연동형 비례대표제를 도입하자는 의견이 있습니다. 이렇게 되면 연동형 비례대표제의 기본 취지는 사실상 무색해지고 맙니다. 현재의 의석 구도에서 비례대표의 비율을 약간 더 증가시키는 차원에 그칠 따름입니다. 독일 수준으로 지역구와 비례대표의 비율이 대등해저야만 연동형 비례대표의 참뜻이 비로소 살아날 수가 있습니다. 연동형 비례대표를 생색내기 목적으로만 구현하는 건 현재의 당 지도부 권한을 강화하고, 기득권을 지켜주는 사태로 귀결될 위험성이 큽니다. 이러한 견지에서 바라봤을 때 현재의 연동형 비례대표제 논의는 순수하지 못합니다. 더군다나 국민주권을 증진하는 데도 한참 미흡합니다. 이건 국민주권을 강화하자는 게 아닙니다. 정당의 당권을 강화하겠다는 포석입니다. 전근대적 정당구조를 유지하겠다는 노림수입니다. 결론적으로, 제가 서두에서 말씀드린 우리 헌법의 근본 정신에 합치하는 일이라고 간주하기 어렵습니다.

우리나라는 민주공화국을 표방하고 있습니다. 공화가 뭡니까? 소수자의 의견도 최선을 다해 존중하고 반영하겠다는 시스템입니다. 이건만 생각하면 연동형 비례대표제가 대한민국에 어울릴 수도 있습니다. 그러나 정당 내부로 눈길을 돌리면 뜻밖의 정반대 결과가 초래되기 쉽습니다. 연동형 비례대표제가 정당권력의 공화적 운영을 저해할 가능성을 배제하기 힘든 탓입니다. 그러므로 현재로서는 연동형 비례대표제는 한국의 정치현실과는 맞지가 않습니다. 아직은 시기상조라고 하겠습니다.

마지막으로 덧붙이자면, 우리나라에서는 의석수를 늘리자는 주장이 봇물을 이루고 있습니다. 그런데 일본은 우리와는 반대로 나아가고 있습니다. 일본은 2016년의 선거법 개정을 통해 의원 정수를 도리어 줄였습니다. 그 결과 2017년에 구성된 일본 중의원은 의원 정수가 종전의 500석으로부터 465석으로부터 대폭 감소했습니다. 500석이었을 시기에는 지역구 의석이 300석, 비례대표 의석이 200석이었습니다. 지금은 지역구 289, 비례 176석 해서 465석으로 조정되었습니다.

조유진 처음헌법연구소장은 ‘헌법의 대중화’를 목표로 여의도 국회의사당 앞에서 처음헌법연구소를 운영하고 있다. 대표저서로는 「시민교과서 헌법」, 「처음 읽는 헌법 - 청소년을 위한 헌법 길잡이)」, 「헌법 사용 설명서」 등이 있다. 최근에는 유튜브 사이트에 「조유진 채널」을 개설하고 헌법 전도사로서의 본격적인 포교 활동에 나서고 있다.