공희준 : 정당정치의 발전은 정치발전의 기본전제입니다. 현재의 선거법이 이처럼 중요한 정당정치의 발전을 저해하고 있다는 지적이 많은데, 정당정치의 발전과 성숙을 위해서는 어떠한 방향으로 선거법이 개정되어야 하는지 소장님께서 오랫동안 견지해 오신 소신에 근거해 말씀해주시기 바랍니다.

내각제와 대통령제의 오래된 불화

김두수 넥스트 코리아 전략연구소 소장은 대통령제의 성공은 보편적 현상이 아닌 극히 예외적 경우에 불과함을 날카롭게 지적했다. 그 이례적 경우인 미국마저 대통령제의 한계를 노정해왔음을 그는 역설했다.

김두수 : 우리나라 정당정치의 발전을 위한 선거법 개정의 핵심은 다당제의 구현과 정착에 있습니다. 현재 대한민국의 정당정치는 양당제 성격을 띠고 있습니다. 그런데 이 양당제가 극단적인 정치적 대결을 부르고 있습니다. 흑백논리의 만연과 진영논리의 기승을 부추기고 있습니다. 양당제가 복잡하고 미묘한 정치적 현안과 쟁점들을 단순한 찬반 논리의 문제로 재단하게끔 몰아가는 것입니다.

국민들은 다양한 생각과 의견을 갖고 있습니다. 지금의 양당제는 국민들의 상이한 생각과 의견을 제대로 반영하거나 수렴하지 못하고 있습니다. 당리당략에 근거한 특정 정당의 또는 특정 정파의 이해관계로 그냥 무차별적으로 뭉뚱그려버립니다. 양당제는 우리 사회가 당면한 주요한 문제들에 대한 정확한 해법을 제시하는 일에서 심각한 무능과 한계를 이미 오래전부터 확연히 노출해온 것입니다.

그럼에도 한국의 정당들은 양당제적 문화와 가치관에 여전히 갇혀 있습니다. 한데 문제는 단지 여기에만 머물지 않습니다. 우리나라 정당들은 강력한 중앙집권적 구조와 조직을 갖고 있습니다. 한국 정당의 규율은 전 세계의 모든 정당들을 놓고 볼 때에도 아주 강한 편에 속합니다. 중앙집권적 정당구조에다가 강력한 규율까지 더해지니 공천이 당선이고 낙천이 낙선인, 참다운 경쟁이 실종된 선거풍토가 당연시되는 지경입니다.

이렇게 강력한 규율체제를 지니는 정당들은 통상적으로 의원내각제가 시행되고 있는 나라들의 정당들이기 마련입니다. 그렇지만 당의 규율이 강력하다고 해서 꼭 당의 민주화가 더딘 것만은 아닙니다. 단적으로 우리가 알고 있는 대부분의 유럽 선진국들은 정당 안에서 민주적 절차를 준수해가며 내각제를 실시해왔습니다. 한국의 현실은 유럽의 그것과 거리가 멉니다. 사실, 우리나라는 선진민주주의 국가들과 비교하면 정치적으로 후진국 신세를 아직 벗어나지 못하고 있습니다. 당의 규율은 내각제 국가들의 정당들 뺨치게 강력한데, 공천 과정을 포함한 당의 전반적 운영실태는 몹시 비민주적입니다. 이게 어떤 결과를 초래했느냐? 정당이 당내 주류세력이나 실력자 중심으로 똘똘 뭉쳐 돌아가면서 다른 정당들과의 정치적 대결상태를 더욱더 첨예하게 확대재생산하곤 합니다.

그러다 보니 정당 안의 질서나 정당 간의 관계는 내각제 원리에 따르고 있지만, 국가는 대통령제 통치구조에 기반해 있습니다. 이와 같은 시스템상의 불일치와 제도적 불협화음이 우리나라 정치를 문제의 해결사가 아니라 문제의 원인제공자로 자꾸만 전락시켜온 겁니다.

미국은 ‘의회 중심 대통령제’

한국은 대통령 중심제를 공식적으로 채택하고 있습니다. 대통령제의 저작권은 당연히 미국에 있습니다. 현대 대통령제의 원조라고 일컬을 수 있는 미국식 대통령제에는 몇 가지 특징이 있습니다.

첫째로 중앙당이 없습니다.

둘째로 의회가 상원과 하원으로 나뉘는 양원제로 구성돼 있습니다. 

셋째로 공천은 당 지도부가 하지 않고 오픈 프라이머리(Open Primary) 형식을 빌려 평당원들이나 일반 시민들이 합니다.

넷째로 하원의 경우 임기가 2년으로 매우 짧습니다.

다섯째로 지방분권이 잘 발달돼 있습니다.

여섯째로 시민사회와 언론이 탄탄하게 버티고 있습니다.

이것이 무얼 말하느냐? 미국은 우리가 일반적으로 가지고 있는 대통령 중심제에 관한 통념과는 달리 의회의 힘이 매우 강력하다는 것입니다. 미국의 정치체제를 종종 ‘의회 중심적 대통령제’라는 별칭으로 부르기도 하는 까닭이 여기에 있습니다.

미국의 대통령은 국내정치와 관련해서는 의외로 힘이 약합니다. 우선은 우리나라의 감사원 격인 회계감사국(GAO)이 의회 산하로 편제되어 있습니다. 더욱이 예산을 편성할 권리도, 법률안을 제출한 권한도 기본적으로 의회가 틀어쥐고 있습니다. 의회와의 소통과 대화, 타협과 절충 없이는 대통령 혼자서는 아무 일도 할 수 없는 구조입니다.

이와 대조적으로 한국은 감사원도 사실상 대통령 수중에 있습니다. 예산도 대통령이 결정하고, 법안 또한 행정부에서 대부분 만들어냅니다. 물론 국회와 정당들은 정당 나름의 고유한 원리와 논리가 있고요. 그래서 어떻게 귀결되느냐? 한국식 제왕적 대통령제와 강력한 규율에 바탕을 둔 내각제적 정당질서가 사사건건 충돌해왔습니다. 이러한 충돌이 극한의 정치적 대결을 낳고, 극단적인 양당체제를 견인해왔습니다.

한국식 양당제가 하늘에서 갑자기 뚝 떨어져 나타난 것은 아닙니다. 결정적 원인과 모태가 있습니다. 바로 소선거구제입니다. 거대 정당들은 이 소선거구제를 통해 막대한 초과이익을 얻어왔습니다. 두 거대 정당이 지역주의와 이념갈등에 편승해 기득권을 장기간 향유해온 사태 역시 소선거구제가 뒤를 받쳐주는 덕분에 가능한 일이었습니다. 소선거구제는 실제 득표율보다 더 많은 의석수를 거대 양당에게 선사해왔습니다. 거대 양당 입장에서는 누이 좋고 매부 좋은 식이었습니다.

흔들리는 양당제, 꿈틀대는 다당제

그럼에도 양당제를 깨려는 움직임과 에너지는 점점 더 증대돼왔습니다. 저는 1987년의 6월 항쟁에 특히 주목해야만 한다고 생각합니다. 왜냐면 그 후로 우리나라의 양당제는 해체와 복원의 과정을 다람쥐 쳇바퀴 돌듯이 되풀이해왔기 때문입니다.

대통령제 중심제인 까닭에 대선이 끝나면 양당제로 일단은 잠정적으로 복귀합니다. 하지만 국민들의 사고와 지향점은 양당제로는 포괄하기 어려울 정도로 나날이 다종다양해져갔고, 수많은 사회집단들의 이해와 요구는 더욱더 복잡다기한 형태로 분출되어왔습니다. 이로 말미암아 총선 직후에는 기존 양당제의 틀이 와해됩니다. 그러다 다음번 대통령 선거가 끝날 무렵에는 또다시 양당제로 돌아가고요. 이처럼 양당제와 다당제가 주기적으로 교대하는 한국적 정계개편의 방정식이 우리나라 정당들의 제도적 성장을 무위로 돌리고, 내부적 안정성을 지속적으로 저해해왔습니다. 정당은 정당대로 퇴영적이고 미숙한 상태로 남아있고, 정치는 더욱더 극단적 대결의 길로 치달은 것이죠. 양당제와 다당제 사이를 의미 없이 시계추 같이 왕복하는 현상이 우리나라 정치를 만성적 불안정 상태에 빠뜨려온 셈입니다. 저는 이와 같은 무익하고 불필요한 악순환을 어떻게 효과적이고 성공적으로 종식시킬지에 한국정치 발전의 성패와 사활이 달려 있다고 봅니다.

방금 말씀드린 바대로 현실에서는 다당제로 나아가려는 징후가 점차 더 빈번하고 뚜렷하게 포착되고 있습니다. 이러한 추세를 이제는 객관적 실재로 과감하게 인정해야만 합니다. 그러자면 “민심 그대로”의 선거제도라고 전문가들 사이에서 평가받는 연동형 비례대표제를 더는 주저하지 말고 신속하고 완전하게 실시해야만 합니다. 연동형 비례대표제가 전면적으로 도입되면 5개 정도의 정당이, 좀 더 진입장벽을 낮추면 7개가량의 정당들이 한국정치를 주도해나갈 것으로 예상됩니다. 이런 경우 둘 또는 셋 정도의 정당이 합심하고 제휴해 협치와 연정을 실천하는 일이 정상적이고 일상적인 풍경으로 자리 잡을 수가 있습니다. 이게 무엇을 함의하느냐? 나라를 끌어가는 방식이, 국정을 운영하는 법칙이 근본적으로 변화된다는 의미입니다.

만약 문재인 정부가 박근혜 전 대통령을 사법처리에까지 이르게 한 탄핵연대의 골격을 유지하는 협치나 연정에 진정성 있게 나섰다면 정부여당이 지금과 같은 총체적 난국에 직면하지는 않았을 것입니다. 탄핵연대의 굳건한 토대 위에서만 화끈한 적폐청산도, 희망찬 미래비전의 개발과 설계도 가능했습니다. 그런데 청와대가 제왕적 대통령제가 부여하는 외형적 힘에만 의지해 문제를 해결하려고 시도하다 보니 집권여당인 더불어민주당만으로 정국을 꾸려가야만 했습니다.

정부여당이 이를테면 고위공직자비리수사처(약칭 고비처) 설치와 같은 중대하고 예민한 개혁적인 입법목표들을 성취하려면 야당들로부터의 협조와 지원이 전제되어야 합니다. 그러나 야당의 도움이 미미한 탓으로 법원과 검찰, 경찰과 국정원 등의 주요 권력기관들을 시스템적으로 개혁하는 일은 정권이 출범한 지 1년 반이 넘었음에도 불구하고 마냥 지체되고 있습니다. 제도개혁을 위시한 우리 사회가 반드시 완수해내야만 하는 중대한 과제들에는 정부가 손도 못 대고 있는 형국입니다.

대통령 중심제는 왜 시대의 이물질인가

김두수 소장은 연동형 비레대표제에 대한 일각의 부정적 시각은 무지와 탐욕의 합작품이라고 일갈했다.

국회 선진화법은 우리 정치가 다수제 민주제에서 합의제 민주제로 이행하는 데 중대한 계기이자 전환점이 되었습니다. 머릿수를 모으지 말고 머리를 모으라는 국민의 명령이자 이 시대의 시대정신을 국회의 작동원리와 운영과정에 투영시킨 것입니다. 양당제는 다수제 민주제를 조종하는 정당질서입니다. 다당제는 합의제 민주주의를 구동시키는 정당질서입니다. 지금은 다수제에세 합의제로 이행하는 과도기에 해당합니다.

오직 하나, 제왕적 대통령제만이 정치 전반의 질서를 국민의 여망을 받들어 새롭게 구성하는 데에서 이질적 요소로 작용하고 있습니다. 한국정치를 발본적으로 바꿔나가는 역사적 대장정에는 입구와 출구가 모두 존재하기 마련입니다. 연동형 비례제는 그 역사적 대장정의 입구입니다. 출구는 다름 아닌 개헌입니다. 만약 현행 헌법을 개혁하는 원 포인트 개헌을 추진해야만 한다면 그 한 가지 돌파지점은 국무총리를 국회에서 선출하는 일이 되어야 합니다.

이는 국무총리를 국회에서 선출하는 절차가 확립되면 현재의 의회구조와 대통령제 통치구조 사이의 제도적 정합성을 획기적으로 높여나갈 수 있는 이유에서입니다. 선거법 개혁을 입구로 삼고, 개헌을 출구로 상정해 한국 정당정치의 합리성과 생산성, 그리고 민주성을 크게 신장시켜야만 합니다. 이것이야말로 정치개혁의 완성에 이르는 올바른 길이기도 하고요.

양당제론자들의 비겁한 헐리우드 액션

다당제의 성공적 정착을 목적으로 민심 그대로의 선거제도인 연동형 비례대표제를 실시하면 일베나 태극기부대처럼 극단적인 정치적 주장을 펴는 세력들이 원내에 진입할 수 있을지도 모른다는 우려를 일각에서 제기하고 있습니다. 친박연대 같은 비정상적 정치집단의 재림을 걱정하는 것입니다. 그러나 저는 그에 대비한 안전장치를 충분히 구축할 수 있다고 생각합니다. 적정하고 합리적인 진입장벽을 설치하는 것도 그러한 방법들의 일환이 되겠죠. 본질적으로는 우리 국민의 안목과 지혜를 믿어야 합니다. 사표의 우려와 위험성이 해소되는 방향으로 선거법이 개정되면 저는 유권자들 스스로가 극단적 정치세력의 국회 진출을 막는 데 앞장서리라고 생각합니다. 제도가 바뀌면 국민들의 생각도 자연스럽게 바뀌기 때문입니다.

저는 극단주의 세력의 발호에 대한 우려가 일종의 엄살이자 헐리우드 액션이라고 여기고 있습니다. 그분들이 진짜로 걱정하고 염려하는 일은 극단적 정치세력의 약진이 아니라, 거대 양당이 여태껏 누려온 부당하고 과도한 기득권이 도전받는 사태이기 때문입니다. 양당제가 유지되어야 정권을 재창출할 수 있다고 계산하는 진영이, 혹은 정권을 탈환할 수 있다는 주판알을 튕기는 세력이 전가의 보도처럼 내세우는 논리가 극단주의자들의 준동을 경계해야만 한다는 소리였음은 한국정치사가 우리들에게 경험칙으로 알려주고 있습니다.

제가 요즘 유심히 관찰하는 흐름이 있습니다. 더불어민주당 일부분에서 감지되는 분위기입니다. 최근 민주당에서는 대통령 중심제와 연동형 비례제가 궁합이 맞지 않는다는 이야기가 조용하면서도 급속히 퍼지고 있다고 저는 들었습니다. 이와 같은 논의들에는 치명적 허점과 맹점이 내포돼 있습니다. 왜냐? 대통령제라고 해서 다 똑같은 대통령제가 아니기 때문입니다. 더군다나 대통령제와 양당제를 비교적 성공적으로 융합시켜온 국가로는 미국이 유일합니다. 그렇지만 이 미국조차 당 지도부가 공천권을 행사하지 않습니다. 대통령과 의회가 상호 존중하려고 노력하며 정국의 꼬인 실타래를 풀어가고, 국정의 현안들을 해결해나갑니다. 대통령과 의회 간의 협상과 조율이 있어야 나라가 원활히 돌아갈 수가 있기 때문입니다.

그와 같은 미국식 대통령제의 원리를 실제로 적용하는 나라는 오로지 당사자인 미국 하나뿐입니다. 게다가 미국은 부시 2세가 백악관에 입성한 이래로 정당정치의 실패와 파행을 거듭하고 있습니다. 대통령제임에도 불구하고 티파티로 상징되는 극우 정치세력이 맹위를 떨쳤습니다. 트럼프가 어떤 사람입니까? 대통령제의 실패에서 비롯된 극단적 대결정치가 탄생시킨 이단아이자 문제적 인간입니다. 대통령제의 실패와 극단적 대결주의가 상승작용을 일으키며 트럼프 현상이라는 최종적 결과물을 빚어낸 셈입니다.

민주당을 비롯한 양당제론자들은 이 사실을 태연하고 꿋꿋하게 외면합니다. 되레 아무 죄도 없는 연동형 비례제도에 책임을 전가하며 연동형 비례제가 실시되면 우리 정치가 남미처럼 후진적으로 뒷걸음질을 칠 것이라는 식의 근거 없는 공포감을 국민들 사이에 열심히 부채질하며, 무책임한 혹세무민의 반정치적인 대중선동을 일삼고 있습니다.

나라들마다에는 각기 특유한 정치체제적 특성과 권력구조 관계, 그리고 정당질서가 있습니다. 현재 목격되는 연동형 비례대표제를 겨냥한 비난 섞인 반론들은 이런 차별성과 변별력들을 폭넓고 종합적으로 고려하지 않은 채 현실감각 없이 마구잡이로 쏟아내는 책상물림의 관념론에 지나지 않습니다. 실사구시 정신의 요체는 우리의 실정을 객관적으로 냉철하게 직시하는 데 있습니다. 민심을 정확히 담은 국회를 구성하는 일은 현대 대의민주주의의 기본 중의 기본입니다. 저는 연동형 비례대표제야말로 시대흐름에 더 이상 걸맞지 않는 것으로 판명된 낡은 정당체제를, 철지난 정치질서를, 시대착오적 권력구조를 일거에 쓰러뜨릴 수 있는 5번 핀, 즉 킹 핀(Kingpin)이라고 확신합니다.

김두수 넥스트 코리아 전략연구소 소장은 1963년 경남 남해에서 태어났다. 그는 한국의 대표적 시민단체인 참여연대에서 시민감시국 국장으로 활동했고, 2002년 대통령 선거에서는 민주당 노무현 후보의 당선을 위해 견마지로를 다했다. 2010~2011년에는 국민의명령 사무총장으로 일하며 새우로 고래를 인수합병하는 괴력의 기적을 연출하기도 했다. 현재는 공공부문 개혁을 주제로 한 신간을 내년인 2019년 3월 출간을 목표로 부지런히 집필 중에 있다. 김두수 소장은 참여정부에서 행정자치부 장관을 역임한 김두관 의원의 친동생으로도 잘 알려져 있다.